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ENERGIE/1258: Liberalisierung der Elektrizitätswirtschaft (spw)


spw - Ausgabe 5/2009 - Heft 173
Zeitschrift für Sozialistische Politik und Wirtschaft

Liberalisierung der Elektrizitätswirtschaft: Zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Von Heinz-J. Bontrup und Ralf-M. Marquardt


1. Paradigmenwechsel in der Elektrizitätswirtschaft: Hohe Ansprüche

Elektrizität zählt als Basisgut zur Daseinsvorsorge. Daher wurde die Stromversorgung lange Zeit als zu wichtig eingestuft, um sie den Marktkräften zu überlassen. Mit der technologischen Entwicklung hin zu kleineren leistungsfähigen Kraftwerken und der Verbreitung des Neoliberalismus wurden aber auch hierzulande vor über 10 Jahren die Elektrizitätsmärkte liberalisiert.

Dabei löste auf Betreiben der EU-Kommission die Novelle des deutschen Energiewirtschaftsgesetzes von 1998 die alte Fassung aus den 1930er Jahren ab. Hiermit wurden die staatlich kontrollierten Gebietsmonopole abgeschafft. Gleichzeitig wurde ein energiewirtschaftliches Zieldreieck angestrebt: Elektrizität sollte erstens möglichst effizient hergestellt und im Wettbewerb zu günstigen Preisen an die AbnehmerInnen verkauft werden, um auch auf diesem Wege die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu stärken. Zweitens sollte die Versorgungssicherheit und drittens eine ökologische am Nachhaltigkeitsziel ausgerichtete Erzeugungsstruktur gewährleistet werden.

Innerhalb dieses Zieldreiecks sind allerdings Konflikte vorprogrammiert, so dass es einer Gewichtung der Ziele bedarf. Zunächst standen das Wirtschaftlichkeitsziel und die Frage der Versorgungssicherheit im Vordergrund. Später wurde - forciert durch die EU-Kommission - die ökologische Zielsetzung aufgewertet. In Deutschland fand dies insbesondere im "Integrierten Energie- und Klima-Paket" seinen Niederschlag.


2. Marktvermachtung verhindert die Weitergabe geborgener Effizienzreserven

Im Rahmen einer umfangreichen Studie für die Hans-Böckler-Stiftung (vgl. Bontrup/Marquardt) haben wir mit Blick auf das Zieldreieck erhebliche Defizite festgestellt. Das betrifft zum ersten das Wirtschaftlichkeitsziel. Zwar wurden nach der Marktöffnung, wie intendiert, erhebliche Effizienzgewinne generiert. Die Arbeitsproduktivität legte zwischen 1998 und 2006 (dem zum Projekt-Abschluss aktuellsten Datum der öffentlichen Statistik) um rund 62 Prozent zu. Allerdings blieb ein nachhaltiger Wettbewerb bislang aus. Nach einer flüchtigen, nur bis 2001 andauernden Phase der Belebung war es den Elektrizitätsversorgungsunternehmen (EVUs) gelungen, den Wettbewerb wieder auszuhebeln. Prägend waren in dieser Hinsicht die vier Marktführer (E.ON, RWE, EnBW und Vattenfall Europe). Über umfangreiche Fusionsaktivitäten haben diese "Big-4" ihre Macht so weit gebündelt, dass sie rund 90 Prozent der deutschen Stromerzeugung kontrollieren. Zugleich sind sie an über 300 Stadtwerken beteiligt und übten so Einfluss auf deren Strategien sowie die Wahl ihrer Stromlieferanten aus. Darüber hinaus verfügen sie über die Stromnetze und konnten diese über die Durchleitungsgebühren lange Zeit im Konkurrenzkampf instrumentalisieren. Aufgrund von Engpässen an den Grenzkuppelstellen blieb zudem die europäische Konkurrenz außen vor. Unter den "Big-4" wiederum dominieren E.ON und RWE den Markt. Ihnen wurde vom BGH die Rolle "marktbeherrschender Dyopolisten" attestiert. Zugleich akzentuieren sie durch eine Internationalisierung die ohnehin schon gigantische Konzentration der Strommärkte in Europa. Hinzu kommt, dass in Kartellrechtsverfahren Indizien für den Machtmissbrauch ausgemacht wurden.

Vor diesem Hintergrund überrascht die nur unzureichende Weitergabe der geborgenen Effizienz in die Preisentwicklung nicht. Rechnet man administrierte Komponenten (wie Stromsteuern) aus den Preisen heraus, steht zwischen 1998 und 2007 einem Abschlag von 3 Prozent für Industriekunden bzw. von 4,5 Prozent für Haushaltskunden ein bis dahin fortgeschriebener Produktivitätszuwachs von mehr als 70 Prozent gegenüber. Zuletzt wurden nach handwerklichen Fehlern der Politik sogar kostenlos zugeteilte CO2-Zertifikate eingepreist.

Zwar haben auch erhöhte Gestehungskosten für Brennstoffe die Preisentwicklung belastet, den eigentlichen Grund der mangelhaften Nachlässe zeigt aber die Verteilung der Wertschöpfung: Zwischen 1998 und 2006 legten die Gewinne der EVUs um 118 Prozent zu. Dieser Befund bestätigt sich übrigens in fast allen Größenklassen der EVUs. Eine derartige Gewinnexplosion und die von uns bei den "Big-4" nachgewiesenen, wettbewerbsfernen Eigenkapitalrenditen wären indessen nicht zustande gekommen, wenn nur höhere Kosten auf die Preise abgewälzt worden wären. Zentrale Ursache für die unbefriedigende Preisentwicklung war damit der Gewinnanspruch privater und öffentlicher Shareholder in Verbindung mit der Macht, diesen Anspruch auch gegenüber den Zulieferern, Beschäftigten und Kunden am Markt durchsetzen zu können.


3. Liberalisierung braucht Regulierung!

Dabei waren die Wettbewerbsdefizite von Seiten einer Politik mit einer unheilvollen Verbindung und Nähe zur Elektrizitätswirtschaft geradezu hausgemacht. In einem einzigartigen Sonderweg verzichtete Deutschland zunächst auf eine Regulierungsbehörde und setzte auf Verbändevereinbarungen. Die bewusst herbeigeführte Mischung aus sofortiger Liberalisierung bei gleichzeitiger Deregulierung bzw. staatlicher Zurückhaltung erwies sich - angesichts der Ausgangsstrukturen - erwartungsgemäß als überaus naiv: Wer bereits monopolisierte, bis dahin aber wenigstens staatlich regulierte Märkte öffnet und dann aus ideologischer Überzeugung den Staat aus der Regulierung zurückzieht und wer darüber hinaus auf ein vielfach zu nachgiebiges, um die Möglichkeit der nachträglichen Machtauflösung weitgehend beraubtes Wettbewerbsrecht vertrauen muss, darf sich am Ende nicht wundern, wenn der Wettbewerb als Selbstregulativ einer marktwirtschaftlichen Ordnung versagt. Liberalisierung braucht klare, staatlich definierte Spielregeln! Liberalisierung braucht demnach Regulierung!

Zwischenzeitlich ist diese Erkenntnis auch bei der nationalen und der europäischen Politik angekommen. In der vertikalen Integration von Wertschöpfungsprozessen innerhalb eines EVUs wurde eine schärfere Trennung vorgesehen. Ferner wurde die Schaffung einer Regulierungsbehörde ebenso verbindlich vorgeschrieben wie ein regulierter Netzzugang. Überdies wurde der Anbieterwechsel für Haushaltskunden erleichtert, der diskriminierungsfreie Anschluss neuer Kraftwerke ans Netz garantiert und beschleunigt sowie die Anwendung des Missbrauchstatbestandes auf die Energiewirtschaft durch eine allerdings befristete und vielfach als halbherzig empfundene Änderung des Wettbewerbsrechts verschärft.

Das nachträgliche Aufbrechen verkrusteter Strukturen gestaltet sich nun aber als überaus zäh. Dennoch gibt es einzelne Anzeichen für eine zukünftige Wettbewerbsbelebung: Gerade die Dyopolisten (E.ON und RWE) stoßen allerdings zunehmend an nationale Expansionsgrenzen der Kartellbehörden und orientieren sich infolgedessen verstärkt international. Zur Bildung eines Gegengewichtes gegen die deutschen "Big-4" kooperieren acht große EVUs in der sog. 8-KU-Gruppe, während kleinere Stadtwerke in der Trianel-Gruppe zusammenarbeiten. Die vier Marktführer trennen sich angesichts schwindenden strategischen Einflusses und auf Grund des kartellrechtlichen und politischen Drucks von Beteiligungen (insbesondere E.ON hat deshalb gerade die Beteiligungsgesellschaft Thüga an ein Stadtwerke-Konsortium für rund 3 Mrd. Euro verkauft). Die Netzentgelte wurden massiv gestutzt, weitere Kürzungen sind vorgezeichnet. Dies entlastet direkt den Strompreis, erleichtert über fairere Entgelte aber auch den Wettbewerb für netzfremde Anbieter. Außerdem hat die Wechselbereitschaft der Abnehmer zugenommen. Vor diesem Hintergrund werben seit 2008 alle "Big-4" mit Billigstromanbietern um neue KundInnen. Ungeachtet dieser Lichtblicke verbleiben aber die Machtverhältnisse bei der Erzeugung und damit im Ursprung der Wertschöpfungskette als zentrales Wettbewerbshindernis.


4. Beschäftigten droht Zuspitzung von Verteilungskonflikten

Im unternehmensinternen Verteilungskampf haben bislang die Beschäftigten den Kürzeren gezogen. Bei einem Anstieg der Löhne und Gehälter von 9 Prozent zwischen 1998 und 2006 blieb ihnen der Produktivitätsanstieg weitgehend vorenthalten. Dabei wurden die Effizienzreserven zum Großteil durch einen Arbeitsplatzabbau mobilisiert, der zwar in der Regel ohne betriebsbedingte Kündigungen, oftmals aber in Form von Outsourcing zu schlechteren Bedingungen stattfand. Schon im Vorgriff auf die Liberalisierung ging seit 1992 fast jeder dritte Arbeitsplatz verloren. Immer weniger Beschäftigte mussten so immer mehr Werte generieren. Obwohl der Wettbewerb bisher auf der Strecke blieb, diente dem Management die Drohung damit als Instrument in der internen Auseinandersetzung mit den MitbestimmungsträgerInnen, die seit der Liberalisierung überwiegend über verschlechterte Arbeitsbedingungen und Unternehmenskulturen klagen. Sollte sich zukünftig der Konkurrenzkampf unter den EVUs beleben, wird sich der interne Konflikt zwischen Kapital und Arbeit angesichts der verfestigten Gewinnanspruchsmentalität bei gleichzeitig abnehmender Verteilungsmasse (Wertschöpfung) massiv zuspitzen.


5. Liberalisierung erschwert das Erreichen von Versorgungssicherheit

Bezogen auf die Versorgungssicherheit lassen sich zumindest Gefahren ausmachen. Angesichts des gleitenden Ausstiegs aus der Atomkraft und der Veralterung des Kraftwerksbestandes sind bis 2020 Bruttoinvestitionen im Umfang von rund 70 Prozent der vorhandenen Leistungskapazitäten zu tätigen.

Nach der Liberalisierung haben sich die EVUs jedoch deutlich zurückgehalten. Von 1998 bis 2006 lagen die jahresdurchschnittlichen Investitionen um ein Drittel niedriger als zuvor. Dazu trug zwar auch ein Ausleben des zuvor schon eingeleiteten Investitionszyklus bei. Verantwortlich war aber ebenfalls ein neues Investitionsparadigma im Zuge der Liberalisierung. Durch eine Verschlankung des Kraftwerkparks sollte die Produktion rentabler werden. Überdies nutzten die Unternehmen nun ihre Gewinne verstärkt zur Ausschüttung an die Shareholder, zur nationalen Konzentration und zur Internationalisierung.

Perspektivisch sind bei den konventionellen Kraftwerken aber umfangreiche Investitionsvorhaben angekündigt und bei den erneuerbaren Energien ist auch angesichts der angehobenen Fördersätze eine deutliche Wachstumsdynamik zu erkennen. In Anbetracht dessen gehen die hierzu vorliegenden Gutachten weitgehend davon aus, dass die Gewährleistung der Versorgungssicherheit selbst bei einem Ausstieg aus der Kernenergie machbar ist.

Allerdings dürfen die Ausbau-Projektionen nicht als Selbstläufer angesehen werden. Dazu sind die investiven Rahmenbedingungen angesichts der neuen Shareholder-Sichtweise und der Besonderheiten des Wirtschaftszweiges (lange Vorlaufzeiten, kapitalintensive Objekte, lange und irreversible Bindungszeiten) zu fragil. Im Regime regulierter Gebietsmonopole stand noch die Versorgungssicherheit im Fokus. Durch den Gebietsschutz konnten die Kosten einer Investition unabhängig von ihrer Effizienz auf die Preise überwälzt werden, ohne die Abwanderung von KundInnen befürchten zu müssen.

Der Paradigmenwechsel von der Stromversorgung zum kommerziellen Stromgeschäft erschwert nun den Aufbau ausreichender Kapazitäten. Die Investitionsplanung, die von den EVUs am Shareholder-Value-Prinzip ausgerichtet wird, orientiert sich an der erwarteten, über den Markt zu erwirtschaftenden Rendite. Nur wenn sie über der Zielverzinsung liegt, wird investiert. Je größer das Risiko bei der Entscheidung ist, je unklarer ihre Auswirkungen zu kalkulieren sind (und das trifft insbesondere in der Strombranche zu), umso höher wird die in der geforderten Zielverzinsung enthaltene Risikoprämie ausfallen. Jedes Kraftwerk muss sich selbst tragen und geht nicht mehr im Rahmen einer Mischkalkulation auf. All das bedeutet nicht, dass die Planung unter den alten Vorzeichen allokationspolitisch zwangsläufig besser war. Einfacher und hinsichtlich der Versorgungssicherheit vorteilhafter war sie aber allemal.

Ein besonderes Problem ergibt sich bei der Bereitstellung der Spitzenlast, die u. U. zu selten beansprucht wird, um sich wirtschaftlich amortisieren zu können. Sie hat somit den Charakter eines öffentlichen Gutes, sodass hier eine immanente Unterversorgung droht. Ohne Wettbewerb und bei überschaubaren Marktstrukturen neigen die EVUs überdies dazu, die Erzeugungskapazitäten bewusst knapp zu halten. Denn dann gelingt es, dank knapper Kapazitäten den Preis für den aus im Betrieb befindlichen Anlagen erzeugten Strom künstlich hoch zu halten und damit den Gewinn zu steigern. Wenn der Wettbewerb hingegen einmal in Gang gekommen sein sollte, drohen - angesichts der inhärent fehlenden Abstimmung von Konkurrenten - ausgeprägte Investitionszyklen: Bei günstigen Preissignalen investieren alle und verderben sich zukünftig mit den Überkapazitäten die Preise, so dass solange ein Investitionsattentismus folgt, bis Unterkapazitäten die Preise wieder steigen lassen.

Hinzu kommt, dass die sonstigen Kalkulationsgrundlagen der Investitionsentscheidung überaus unsicher sind. Diese Unwägbarkeiten erhöhen über die Risikoprämie die geforderte Zielverzinsung, sodass sich einzelne Investitionsvorhaben nicht mehr rentieren. Planungshindernisse ergeben sich insbesondere hinsichtlich der Weiterentwicklung neuer Erzeugungstechnologien (u.a. bei der CO2-Abscheidung), der Unsicherheit über den Ausstieg aus der Kernkraft, der Widerstände seitens der Bürger und Lokalpolitik, der Brennstoff- und Wartungskosten sowie der zukünftigen CO2-Zertifikatepreise.


6. Defizite drohen auch beim Aufbau einer ökologischen Erzeugungsstruktur

Darüber hinaus wird ja im Rahmen des Zieldreiecks nicht nur quantitativ Versorgungssicherheit, sondern auch qualitativ eine ökologisch ausgerichtete Erzeugung angestrebt. Gemessen an den Planungen des Bundesumweltministeriums zeichnet sich derzeit jedoch ein stark kohlelastiger Kapazitätsausbau ab, so dass es überaus fraglich ist, ob die anvisierten Einsparziele bei den CO2-Emissionen bis 2020 überhaupt noch erreicht werden können. Bleibt es bei den Planungen, fehlt es offenbar trotz der Novelle des "Erneuerbare Energiengesetzes" und des "Gesetzes zur Kraft-Wärme-Koppelung" immer noch an hinreichenden Investitionsanreizen, um spezifische Nachteile ökologischer Erzeugungsanlagen zu überwinden.

Zusammenfassend hat die Liberalisierung und der damit verbundene Übergang zu einem neuen Investitionsparadigma den Kapazitätsaufbau mit Blick auf die Versorgungssicherheit und die Nachhaltigkeit deutlich erschwert. Der Markt wird auch hier den gesellschaftlichen Anforderungen an eine Elektrizitätsversorgung nicht gerecht. Es kommt wie bei der politisch gewollten wettbewerblichen Ausrichtung im Hinblick auf Preise, Gewinne und Beschäftigung zu suboptimalen Ergebnissen.


Dr. rer. pol. Heinz-J. Bontrup ist Professor für Betriebswirtschaftslehre und Arbeitsökonomik an der FH Gelsenkirchen und Sprecher der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik

Dr. rer. pol. Ralf-M. Marquardt ist Professor für Volkswirtschaftslehre und Quantitative Methoden an der FH Gelsenkirchen

Literatur
Bontrup, Heinz-J./Marquardt, Ralf-M. (2009): Neue Unternehmensstrategien und Mitbestimmungskulturen angesichts liberalisierter Rahmenbedingungen in der Elektrizitätswirtschaft, erscheint demnächst als Buch.


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Quelle:
spw - Zeitschrift für sozialistische Politik und Wirtschaft
Ausgabe 5/2009, Heft 173, Seite 49-53
mit freundlicher Genehmigung der HerausgeberInnen
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veröffentlicht im Schattenblick zum 21. November 2009