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AFRIKA/1030: Die Landfrage wird Bestandteil der politischen Agenda Mosambiks (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 3, Mai/Juni 2011

Land in Sicht?
Die Landfrage wird Bestandteil der politischen Agenda Mosambiks

von Tabea Behnisch


In Zeiten knapper werdender Ressourcen rückt die Frage nach Land immer mehr in den Vordergrund. In vielen Ländern des Südens ist das so genannte "Landgrabbing" weit verbreitet. Staatliche und private Akteure sichern sich mittels langfristiger Pacht- oder Kaufverträge große Agrarflächen in den Ländern des Südens, um dort Nahrungsmittel oder Energiepflanzen für den Export oder für die eigene Nahrungs- und Energiesicherung anzubauen. Auch Mosambik vergab bereits einige Konzessionen für Ackerflächen an ausländische Investoren. Gleichzeitig mehrten sich in den letzten Jahren zunehmend die Konflikte um fruchtbares Land und Wasser. Nun scheint die mosambikanische Regierung die Brisanz des Themas erkannt zu haben. Der Artikel ist eine Zusammenfassung des "Mozambique political process bulletin" vom Februar 2011 von Joseph Hanlon.

Viele Menschen in Mosambik beteiligten sich im Frühjahr 2008 an den weltweiten Protesten gegen steigende Lebensmittelpreise. Im Herbst 2010 zeigten die mosambikanischen Bürgerinnen und Bürger, dass die Problematik noch nicht gelöst ist, als sie gegen die Erhöhung von Preisen für Grundgüter auf die Straße gingen. Grundlegend für eine sichere Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln ist der Zugang zu Land und weiteren produktiven Ressourcen. Obwohl Mosambik über ein fortschrittliches Landrecht verfügt, das jedem Bürger den Zugang zu Land garantiert, kam es in den letzten Jahren immer wieder zu Landkonflikten.


Politische Maßnahmen

Das Thema Land nimmt seit Kurzem einen größeren Stellenwert in der politischen Agenda Mosambiks ein. So sind laut Hanlon seit Anfang des Jahres keine Konzessionen mehr für große Landflächen (ab 1.000 ha) vergeben worden. Ferner werden auch Vertreter der Zivilgesellschaft in die Debatten um zukünftige Landstrategien mit einbezogen. Diese Entwicklungen lassen sich einerseits als eine Antwort auf die Proteste im September begreifen, andererseits aber auch auf den Druck der Geberländer zurückführen. Letztere trugen zudem maßgeblich dazu bei, dass im März 2011 das Forum de Consulta sobre Terras ins Leben gerufen wurde. Zuletzt gab es ein "Land-Forum" Mitte der 90er Jahre, als das aktuelle Landgesetz entworfen wurde. Das Forum, das sich künftig zweimal im Jahr trifft und aus insgesamt 150 Personen (Vertretern aus Ministerien, Zivilgesellschaft und weiteren Interessengruppen) besteht, hat eine lange Liste an Themen zu bearbeiten. So sollen sie sich unter anderem auseinandersetzen mit der Besteuerung von Land, den Rechten von Frauen auf Land, dem Transfer von Landrechten, den kommunalen Strukturen für die Verwaltung von Land sowie mit der Inspizierung von Investitionsprojekten.


Landkonflikte

Die Auseinandersetzung der mosambikanischen Regierung mit dem Thema ist dringend erforderlich, denn mehrere gegenwärtige Landkonflikte zeigen, dass wirtschaftliche Interessen bisher meist vor den Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung standen. Hanlon skizziert das Beispiel Lioma im Gurue-Distrikt in Zambezia. Dort stehen sich etwa 5.000 Kleinbauern, die durch den mosambikanischen Distriktentwicklungsfonds und der Bill & Melinda Gates-Stiftung unterstützt werden, und ein ausländischer Investor (Quifel) gegenüber, dem Konzessionen über insgesamt 10.000 Hektar Land gegeben wurden. Zuvor hatten die Bauern seit mehreren Jahren erfolgreich Teile des Landes bewirtschaftet. Das Haupterzeugnis ist Soja und in den letzten Jahren konnten wesentliche Produktionssteigerungen (von 500 kg auf 1.040 kg pro Hektar) erzielt werden.

Zwischen 2009 und 2010 produzierten 4.500 Bauern und Bäuerinnen insgesamt 4.600 Tonnen Soja und erzielten Einnahmen von 1,4 Mio. US-Dollar. Doch weitere Erfolge drohen nun zunichte gemacht zu werden, da Teile des Landes an Quifel vergeben wurden, obwohl das Unternehmen derzeit gar nicht in der Lage ist, das ganze Land zu bewirtschaften. Dieses Szenario steht beispielhaft für viele weitere Konflikte um Land und Ressourcen in Mosambik.

Viele Landkonflikte sind lokal und werden nicht registriert, aber die Erfahrungen der Organisation Centro de Formação Juridica e Judiciaria (CFJJ) zeigen, dass es sich meist um Konflikte zwischen einem privaten Investor und der ansässigen Bevölkerung handelt. Weitere Probleme werden durch Maßnahmen zur Umsiedlung der lokalen Bevölkerung verursacht, die häufig mit Großprojekten einhergehen. Eine Studie von Tomás Selemane (Centro de Integridade Pública) zeigt anhand von zwei Beispielen im Bergbau-Sektor, dass Umsiedlungen meist unbefriedigend vollzogen werden und die versprochenen Maßnahmen, wie adäquates Ersatzland und Infrastruktur, kaum eingelöst werden.


Entwicklungsstrategien

Die Frelimo setzte schon immer eher auf Großprojekte, da Mosambik nach ihrer Argumentation ausländisches Kapital, Know-how und Technologie bräuchte, um die Modernisierung zu beschleunigen. Während der Fokus in der sozialistischen Zeit auf staatlichen Farmen lag, werden diese Farmen nun privaten Unternehmen als Investitionen angeboten. Zwar möchte der Staat auch die bestehenden Rechte der Kommunen, die im Landrecht verankert sind, schützen, aber bisher zeigte er sich abgeneigt, diese Rechte auszudehnen. Das lässt sich teilweise damit begründen, dass der Ministerrat seine Entscheidungsmacht über Investitionen beibehalten möchte und die Verträge über Großprojekte deswegen wie bisher mit der Regierung abgeschlossen werden sollen statt mit den Kommunen. Bergbau- und Energieprojekte lassen sich in einem ähnlichen Kontext verorten. Gleichzeitig haben die Proteste im September 2010 den Ministern aber auch vor Augen geführt, dass die Landfrage ein enormes Konfliktpotenzial bietet. Um weitere Auseinandersetzungen zu vermeiden, rückte die Landfrage deshalb auf die politische Agenda.

Ein anderes Entwicklungsmodell wird von kommunalen Gruppierungen, organisierter Zivilgesellschaft und einigen Vertretern der internationalen Gemeinschaft bevorzugt. Hier sollen die Kommunen eine aktive Rolle in ihrer eigenen Entwicklungs- und Armutsreduzierungsstrategie übernehmen können. Auch die Weltbank scheint ihre Politik verändert zu haben, indem sie neuerdings darauf hinweist, dass kleinflächiger Anbau produktiver sei als eine großflächige Bewirtschaftung. Als Alternative zum großflächigen Anbau ausländischer Investoren vertritt die Weltbank das Modell des "contract farming", bei dem kleinere ausländische Farmen teilweise selbst produzieren, aber außerdem einen Großteil der Erzeugnisse bei den lokalen Produzenten zukaufen. In einem Bericht der Weltbank wird konstatiert, dass Mosambik über riesige Flächen "ungenutzten" Landes verfügt und damit über hohes Potenzial auf dem globalen Markt für Land.

Bisher sei die Produktivität der mosambikanischen Bauern allerdings nur sehr gering, weswegen eine Produktivitätssteigerung angestrebt werden müsse. Die Klassifizierung als "ungenutztes" oder "marginales" Land ist überdies mit Vorsicht zu genießen, denn viele dieser Flächen haben eine zentrale Aufgabe in lokalen Ernährungssystemen. Insbesondere Frauen benötigen diese Flächen zur Sicherung der Ernährung ihrer Familien z.B. durch das Sammeln von Wildfrüchten oder für den Zugang zu Wasser und Brennholz.


Kommunale Konsultationen

Bevor ein Investor Land pachten kann, muss dieser die örtlichen Kommunen kontaktieren. So sieht es das mosambikanische Landrecht vor. Diese Anhörungen sind sehr wichtig für die Vermeidung von Konflikten und eine größere Einbeziehung der Kommunen. Bestehende Konflikte und Studien zeigen jedoch, dass Anhörungen zumeist nur sehr schlecht und oberflächlich vollzogen werden und damit nicht dem Anspruch gerecht werden, die Interessen der lokalen Bevölkerung einzubeziehen. Deswegen sollen die Regeln für die Konsultationen jetzt verschärft werden. War vorher lediglich eine Versammlung zwischen Investor und kommunalen Angehörigen nötig, müssen jetzt zwei Versammlungen abgehalten werden. Während das erste Treffen dazu dienen soll, über das angestrebte Projekt und Vorhaben zu informieren, darf die lokale Bevölkerung in einem zweiten Treffen darauf antworten.

Zusätzlich dazu wird ein lokaler Beratungsrat durch einen Distriktadminstrator ernannt, dessen Zustimmung für das Projekt ebenso benötigt wird wie von der betroffenen Kommune. Hinsichtlich der Änderungen äußert Hanlon jedoch drei Kritikpunkte: Erstens zielt die neue Struktur wiederum lediglich darauf ab, die Kommune zu informieren und Zustimmung zu erhalten, nicht jedoch der lokalen Bevölkerung eine aktive Rolle zuzusprechen. Zweitens besteht die Befürchtung, dass die geringe Macht der Kommune von dem Beratungsrat übernommen wird, der zudem enge Beziehung zum Distriktadministrator aufweist. Drittens stehen die Distriktadministratoren häufig sowieso schon in einem Interessenkonflikt. Einerseits möchten sie ihre lokalen Kommunen unterstützen, andererseits werden sie oft von höheren Frelimo-Mitgliedern unter Druck gesetzt.


Ende des Agrartreibstoffbooms?

Zwischen 2004 und 2007 bewarb Präsident Guebuza fleißig den Anbau der Energiepflanze Jatropha als Allzwecklösung für die Armutsbekämpfung und die autarke Energieversorgung des Landes. Mosambik erhielt in dieser Zeit mindestens 25 Anfragen über je 2,5 Mio. Hektar für den Anbau von Energiepflanzen, von denen auch einige Konzessionen erhielten. 2007 stoppte Mosambik zeitweise die Vergabe von Land und 2009 wurde eine nationale Agrartreibstoffstrategie veröffentlicht. Die Strategie setzt weiterhin auf die Expansion des Anbaus von Energiepflanzen, allerdings angeblich ohne dass diese in Konkurrenz zum Anbau von Nahrungsmitteln stehen. Ausgenommen von der Agrartreibstoffproduktion werden die Nahrungsmittel Mais, Maniok, Sonnenblumen und Erdnüsse.

Die Strategie sieht insgesamt 450.000 Hektar Ackerfläche für den Anbau von Energiepflanzen als geeignet an und stellt 150.000 Arbeitsplätze auf Farmen und in Raffinerien in Aussicht. Das Wachstum in der Agrartreibstoffbranche verlief bisher jedoch langsamer als erwartet. Teilweise lässt sich diese Entwicklung mit großen Finanzierungslücken erklären, teilweise aber auch mit der zeitintensiven Entwicklung von verschiedenen Jatropha-Pflanzen, da auch Jatropha - wie eigentlich propagiert - nicht resistent gegen Schädlinge ist.

Ende 2009 gab es lediglich vier große Agrartreibstoff-Projekte, von dem eines (Procana) bereits eingestellt wurde. Die übrigen drei verfügen insgesamt über 52.000 Hektar. Seit 2010 wurde kein Agrartreibstoffprojekt über 1.000 Hektar bewilligt. Allerdings liegen der Regierung derzeit 20 Anträge mit einer Fläche von mehr als 300.000 Hektar vor. Der Anbau von Energiepflanzen erfolgt mittlerweile eher "kleinflächig". Mindestens 16 Jatropha-Projekte über je 1.000 Hektar wurden letztes Jahr von den Provinzen genehmigt. Aktuelle Studien belegen, dass die erhoffte Schaffung von Arbeitsplätzen zumeist sehr gering ausfällt.

Im Zuckeranbau wird durchschnittlich nur eine Person pro 7 Hektar Anbaufläche beschäftigt und im Jatropha-Anbau ist es sogar nur eine Person für 10 bis 20 Hektar. Obwohl das beste Land für Energiepflanzen im Norden des Landes liegt, bevorzugen die Unternehmen den Süden aufgrund der vorhandenen Infrastruktur. Die zentralen Provinzen Sofala und Manica stehen auch im Fokus von Investoren. Doch gerade dort wird das Konfliktpotenzial als besonders hoch eingestuft, da viele Investoren auf den Zuckeranbau setzen, der große Ackerflächen und viel Wasser benötigt.

Die bisherigen Erfahrungen bei der Vergabe von Land an (ausländische) Investoren zeigen, dass die lokale Bevölkerung zumeist nicht profitiert, sondern benachteiligt wird. Vor jeder Vergabe von Land an Investoren sollte deswegen die Förderung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft stehen, als der wichtigste Schritt zu einer Ernährungssicherheit und Armutsbekämpfung auf dem Land.


Landverteilung

80 Millionen Hektar beträgt die gesamte Landfläche Mosambiks, davon sind
- 15 Millionen Hektar geschützte Flächen und
- 10 Millionen Hektar Gemeinden, Straßen etc.

Demnach bleiben 55 Millionen Hektar übrig, von denen
- 36 Millionen Hektar potenziell anbaufähig sind (FAO),
- 6 Millionen Hektar derzeit bebaut werden (FAO),
- 7 Millionen Hektar verfügbar für Investoren sind (2008),
- 2 Millionen Hektar an Investoren vergeben wurden (2004-2009) und
- 10 Millionen Hektar für Kommunen abgegrenzt sind.


Das "Mozambique Political Process Bulletin" sowie Hintergrundtexte zum Thema können auf der Seite tinyurl.com/mozamb unter dem Ordner "Land and Biofuels" heruntergeladen werden.

Die Autorin ist Geschäftsführerin des Koordinierungskreises Mosambik.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 3, Mai/Juni 2011, S. 29 - 30
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veröffentlicht im Schattenblick zum 1. September 2011