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STANDPUNKT/116: Das Völkerrecht weiterentwickeln (ZivilCourage)


ZivilCourage Nr. 3 - Juli/August 2013
Das Magazin für Pazifismus und Antimilitarismus der DFG-VK

Das Völkerrecht weiterentwickeln
Was können wir als Pazifisten bei schwersten Menschenrechtsverletzungen tun?

Von Christoph Strässer



Vor 33 Jahren war ich einer der Initiatoren des "Krefelder Appells" gegen die Stationierung von neuen Mittelstreckenraketen der Nato auf dem Boden der Bundesrepublik Deutschland. Hinter diesem Appell versammelten sich letztendlich Millionen Menschen, die damit ihrem Willen nach Frieden und Abrüstung Ausdruck gaben. Geeint hat diese Menschen dieser eine Punkt, sie haben sich mit dieser Forderung solidarisiert.

Darüberhinaus gab und gibt es innerhalb der Friedensbewegung immer wieder sehr unterschiedliche Auffassungen darüber, wie das Ziel einer friedlichen Welt zu erreichen sei. Pazifisten, die den Einsatz jeglicher militärischer Gewalt rigoros und ausnahmslos ablehnen. Andere, die wie ich, in Ausnahmefällen unter dem Gewaltmonopol der Vereinten Nationen unter den Voraussetzungen des Kapitels VII der Charta der Vereinten Nationen (VN) auch den Einsatz militärischer Mittel für legitim haken. Diese Auseinandersetzung gibt es bis heute, leider wird sie zum Teil jedenfalls mit einem Rigorismus geführt, der eine Verständigung über gemeinsame Projekte schwer, wenn nicht unmöglich macht.



Das Gewaltmonopol ist nötig

Die ewige Frage, die uns Friedensaktivisten schon damals umtrieb, war: Gibt es Situationen, in denen zur Verhinderung schwerster Menschenrechtsverletzungen bis hin zum Völkermord auch der Einsatz militärischer Mittel legitim ist? Oder ist militärisches Eingreifen nicht im Gegenteil grundsätzlich kontraproduktiv?

Diese Frage ist auch stets in der SPD stark diskutiert worden. Denn hier geht es um das Selbstverständnis der SPD als Friedenspartei. Ganz im Sinne Willy Brandts, der sagte: "Frieden ist nicht alles, aber ohne Frieden ist alles nichts."

Gerade in unserer Zeit stellt sich die Frage immer häufiger: Libyen, Sudan, Afghanistan, Syrien. Oder in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts Ruanda, Srebrenica. Wie soll sich die internationale Gemeinschaft bei diesen Konfliktfällen verhalten?

Diese strittige Frage stellt sich im Bundestag bei jedem Mandat, über das debattiert wird. Und es zeigt sich, dass hier die alten Unterschiede innerhalb der Friedensbewegung offenkundig werden. Hierbei war ich stets der Auffassung, dass man nicht pauschal auf die Frage antworten kann, ob man im Notfall mit militärischen Mitteln den Frieden und die Menschenrechte schützen soll. Ich war aber auch immer der Meinung, dass es absolute Ausnahmesituationen gibt, die einen Blauhelmeinsatz oder eine "humanitäre Intervention" rechtfertigen können - unter völkerrechtlicher Legitimation durch eine Entscheidung des Sicherheitsrates der VN.

Grundsätzlich müssen sich diejenigen, die ohne wenn und aber gegen solche Einsätze sind, fragen lassen, ob sie überhaupt für ein umfassendes Gewaltmonopol der Vereinten Nationen sind? Wenn dem so ist, wie soll der Auftrag einer Organisation aller Staaten dieser Welt zur Sicherung des Weltfriedens ausgestaltet werden? Sollen die Vereinten Nationen auf präventive, gewaltlose, entwicklungspolitische Friedensarbeit beschränkt werden? Was ist, wenn diese nicht zum Erfolg führen? Gibt es dann das Zurück in die Zeiten vor der Verankerung des Gewaltmonopols in die Charta der Staatengemeinschaft und zum ius ad bellum. Niemand kann das wollen - gerade nicht die Friedensbewegung.

Die völkerrechtliche Lage zu solchen Einsätzen ist etwas unübersichtlich. Aber es lohnt sich, tiefer in diese Thematik einzusteigen. Neben dem übergeordneten, in der Präambel der VN-Charta verankerten Ziel, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren, legt Artikel 2 der Charta wesentliche Grundsätze fest, die das Handeln der Mitglieder bestimmen sollen. In Absatz 1 dieses Artikels heißt es: "Die Organisation beruht auf der souveränen Gleichheit aller ihrer Mitglieder." Die staatliche Souveränität ist insofern ein Kernelement des Völkerrechts, welches bereits im 16. Jahrhundert durch Jean Bodin in die Staatstheorie eingeführt wurde.

In Absatz 7 des Artikel 2 der VN-Charta heißt es, dass "eine Befugnis der Vereinten Nationen zum Eingreifen in innere Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören", aus der Charta nicht abgeleitet werden könne. Dies steht in unmittelbarem Zusammenhang zum Souveränitätsprinzip des Absatz 1 desselben Artikels. Ausdrücklich ausgenommen von diesem Interventionsverbot sind die Zwangsmaßnahmen des Kapitel VII der VN-Charta, speziell die Artikel 39, 41 und 42, worauf ich noch zurückkommen werde.

Eine weitere wichtige Säule der Charta ist das Gewaltverbot in Artikel 2 Absatz 4. Es ist, wie ich finde, die größte Errungenschaft des Völkerrechts des 20. Jahrhundert, ich zitiere: "Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt."

Nach den grausamen Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges gelang es erstmals mit diesem Absatz des Artikels 2 der VN-Charta, Gewalt - zumindest formell - aus den internationalen Beziehungen zu verbannen. Zwar erfolgte 1928 durch den Briand-Kellogg-Pakt bereits die Ächtung des Angriffskrieges, doch gab es in der Völkerbundssatzung von 1919, sozusagen der Vorgängerin der VN-Charta, nur ansatzweise Bestimmungen zur Einhegung von Gewalt im allgemeinen Sinne. Mit dem Inkrafttreten der VN-Charta und dem Artikel 2 Absatz 4, der auch als das "Herzstück der Charta" bezeichnet wird, gelang hier ein entscheidender Durchbruch.



Die humanitäre Intervention

Die Hürden für eine militärische Intervention sind formal also sehr hoch. Und das ist gut und richtig so. Militärische Interventionen sind insofern der Ausnahmefall und sollen es auch bleiben. Um Eingriffe zum Schutz der Menschenrechte überhaupt zu legitimieren, wurde zunächst der Begriff der Humanitären Intervention entwickelt, die wie folgt definiert werden kann: "Unter einer humanitären Intervention wird ein militärischer Eingriff in das Hoheitsgebiet eines Staates verstanden zum Schutz von Menschen, die sich in einer humanitären Notlage befinden, sofern der betroffene Staat nicht fähig oder willens ist, diesen Menschen Schutz zu bieten." Sie ist das Instrument der Vereinten Nationen zur Unterbindung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen. Humanitäre Intervention liegt, um es zu vereinfachen, immer dann vor, wenn die internationale Staatengemeinschaft auf Beschluss des UN-Sicherheitsrats (gemäß Art. 42; Aussetzung des allgemeinen Gewaltverbots nach zuvor festgestellter Bedrohung des Friedens und der internationalen Sicherheit) militärische Truppen in die jeweilige Krisenregion entsendet, um die Lage zu stabilisieren, will heißen: die Bevölkerung der jeweiligen Region vor einer humanitären Notlage zu schützen bzw. sie aus einer eben solchen zu befreien. Hierbei muss freilich zwischen verschiedenen Mandaten unterschieden werden (peace making, peace keeping etc). Der wesentliche Punkt ist das Entsenden eben dieser Truppen auf Grundlage eines politischen Mandats.

Die militärische Intervention aus humanitären Gründen kann allerdings in die Situation eines nichterklärten Krieges führen. In der Diskussion des modernen Verständnisses des Völkerrechts gibt es unter anderem deshalb und wegen der möglichen Instrumentalisierung der Humanitären Intervention kontroverse Auffassungen. Es geht im Kern um eine Abwägung zweier völkerrechtlicher Grundsätze: Auf der einen Seite steht die Achtung und der Schutz der staatlichen Souveränität, auf der anderen die Achtung und der Schutz der Menschenrechte.

Mit dem Aufkeimen des internationalen Menschenrechtsschutzes hat die Problematik wiederum neue Aktualität erhalten. So begründet die immer nachhaltigere Anreicherung der modernen Völkerrechtsordnung mit menschenrechtlichen Gehalten eine Verschiebung völkerrechtlicher Werte, die die Grundfesten tradierter Verständnisse des Völkerrechts als bloßes Staatenrecht erschüttert hat. Und das ist meiner Meinung nach ein Fortschritt und kein Rückschritt. Seit 1949 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in der UN-Generalversammlung angenommen wurde - und auch seit der Weiterentwicklung der Genfer Konventionen bis 1977 - gilt der Schutz der Menschenrechte als Teil des Völkergewohnheitsrechtes.

Die Deutlichkeit der Problemstellung wird heute über die Medienbilder von Gewalt und Schrecken in die weltweite Wahrnehmung gebracht. Berichte über massive Menschenrechtsverletzungen in verschiedenen Ländern (z.B. Ruanda, Somalia, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Libyen und zuletzt Syrien) und bewusste Behinderungen von VN-Blauhelm-Einsätzen durch Konfliktparteien wie etwa im Verlauf der Jugoslawienkriege führten zu der Frage, ob nicht eine moralische Verpflichtung bestehe, über fremde staatliche Souveränität hinweg Menschen auch durch Einsatz militärischer Gewalt zu retten und vor breiter Verfolgung, Vertreibung und Ermordung bis hin zum Völkermord zu schützen. Ich bin der Überzeugung, dass man eine solche "moralische Verpflichtung" eben nicht grundsätzlich ausschließen kann. Und insofern bin ich auch kein Pazifist im klassischem Sinne, und die SPD in ihrer großen Mehrheit ist es auch nicht. Denn das würde im Zweifel unterlassene Hilfeleistung bedeuten, was für mich in bestimmten Situationen untragbar ist. Erhard Eppler hat Recht, wenn er sinngemäß sagt: Wer eingreift, macht sich schuldig, wer es nicht tut, ebenso.

Seit dem Völkermord in Ruanda und den Massakern in Srebrenica hat die internationale Gemeinschaft darüber diskutiert, ob die humanitäre Intervention noch das richtige Instrument zum Schutz von Bevölkerungen durch die Internationale Gemeinschaft im Zweifel auch mit Gewalt sei. Man kam zu dem Schluss der Notwendigkeit einer Responsibility to Protect (R2P), einer internationalen Schutzverantwortung zur Verhinderung massiver und systematischer Menschenrechtsverletzungen, und im Abschlussdokument des VN-Gipfels im Jahr 2005 wurde diese explizit von der Generalversammlung mit breitester Mehrheit anerkannt. In dem 2001 vorgelegten Bericht der vom damaligen VN-Generalsekretär Kofi Annan und der kanadischen Regierung nach dem Kosovokrieg eingesetzten International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) wird das Konzept der R2P zum ersten Mal hervorgehoben. Die zentrale These dieses Berichts stellt den Schutz der Menschen in den Mittelpunkt staatlicher wie internationaler Politik. Der Schutz der Menschen wird zur konstitutiven Bedingung von Souveränität. Damit wird nicht der Staat als abstraktes Konstrukt geschützt, sondern die Menschen, die diesen Staat konstituieren. Grundsätzlich ist das positiv, weil humaner.

Das Abschlussdokument des VN-Gipfels von 2005 stellt die R2P im Wesentlichen als Bekräftigung von bereits geltendem Völkerrecht dar und bindet sie zugleich nochmals deutlich an die Tatbestände "Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit".

Demnach gibt es eine Primärverantwortung der Staaten, ihre Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, systematischer Gewalt gegen Minderheiten und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen. Kann oder will ein Staat dies nicht leisten, geht die Schutzverantwortung auf die internationale Gemeinschaft über. Die Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft teilt sich in die drei Bereiche Prävention, Reaktion und Wiederaufbau auf.



Kein Automatismus für Militär!

Die Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft zum Schutz der Bevölkerung wird dabei ausdrücklich nicht primär als militärische Aufgabe verstanden. Die präventive Verantwortung wird als die wichtigste bezeichnet. Erst wenn alle anderen Maßnahmen sämtlich ausgeschöpft sind, können im Extremfall militärische Zwangsmaßnahmen angewendet werden. Die Schwelle, ab der militärische Optionen überhaupt in Erwägung gezogen werden können, wird in dem Kommissionsbericht bewusst sehr hoch angesetzt. Sollte es zu einem militärischen Eingreifen kommen, weil zuvor alle anderen Instrumente nicht zum Erfolg geführt haben, ist dies mit der Verantwortung zum Aufbau in dem von Gewaltakten zerstörten Land notwendig verknüpft. Ob das in der politischen Realität auch so eingehalten werden würde, ist eine andere Frage. Mit den Libyen-Resolutionen des VN-Sicherheitsrats ist die internationale Schutzverantwortung zum ersten Mal auf einen konkreten Fall angewendet und der Schutz der Zivilbevölkerung als Begründung für Schutzmaßnahmen nach Kapitel VII der VN-Charta genommen worden.

Nachdem sich die Arabische Liga, die Organisation der islamischen Konferenz und der Golf-Kooperationsrat für ein Eingreifen der internationalen Gemeinschaft ausgesprochen hatten, war eine Mehrheit des Sicherheitsrats handlungsbereit. Der Text der Resolution 1973 weist ein breites Handlungsspektrum auf, das auch den Einsatz militärischer Mittel zum Schutz der Zivilbevölkerung einschließt. Allerdings - und das ist einer der wesentlichen, ernstzunehmenden Diskussionspunkte - setzte er eine militärische Eskalation in Gang, die letztendlich nicht beherrschbar war und bei einigen Staaten wie z.B. Brasilien zu einer nachhaltigen Diskreditierung des Konzepts geführt hat.

VN-Generalsekretär Ban Ki-Moon geht ebenso wie sein Sonderberater Edward Luck, Professor für Internationale Beziehungen der Columbia Universität New York, davon aus, dass der R2P-Resolution der Generalversammlung (noch) keine völkerrechtliche Bindungswirkung zukommt. Es fehlt die erforderliche politische Unterstützung.

Politische Widerstände bestehen insbesondere hinsichtlich der Zulässigkeit der militärischen Durchsetzung des Schutzes. Vor allem Russland, China und zahlreiche blockfreie Staaten haben diesbezüglich Vorbehalte.

"R2P" ist also der Versuch, ein bisher im Völkerrecht nicht existierendes "Recht zur humanitären Intervention" zu etablieren: Ein Recht, ja sogar eine Verpflichtung, das völkerrechtliche Kernprinzip der staatlichen Souveränität unter bestimmten Bedingungen auszusetzen, um die Grenzen von Staaten übertreten und militärisch auf ihrem Territorium und auch gegen ihre Regierung intervenieren zu können. Dabei gibt es keine Zwangsläufigkeiten, insbesondere bedarf es nach einer entsprechenden Resolution des Sicherheitsrates immer auch der politischen Diskussion darüber, ob mit diesen Mitteln das definierte Ziel erreicht werden kann. Deshalb gab und gibt es auch keinen Automatismus für den Einsatz der Bundeswehr bei Vorliegen der völkerrechtlichen Grundlage.

Wer unter solchen Voraussetzungen einem Mandat zustimmt, ist nicht "kriegsverliebt". Wer aus grundsätzlichen ethischen Überlegungen jede Form von Gewalt ablehnt, ist nicht deshalb Verursacher schwerster Verbrechen. Es sollte gemeinsam nach Wegen gesucht werden, über den Einsatz militärischer Zwangsmittel gar nicht erst streiten zu müssen: durch Schaffung einer gerechten Weltwirtschaftsordnung, die Reduzierung der Armut, den Zugang zu sauberem Wasser und Sanitäreinrichtung, zu Bildung und Gesundheit. Und durch ein Verbot des Exports von Waffen aller Art an Staaten und in Regionen, wo ihre Verwendung nicht kontrollierbar ist.

Für diese Ziele zu kämpfen, auch von unterschiedlichen Ansätzen, lohnt sich. Dafür bedarf es des Respekts für andere Auffassungen - ich habe den.


Der Rechtsanwalt Christoph Strässer ist DFG-VK-Mitglied und seit 2002 SPD-Bundestagsabgeordneter. Seit 2005 ist er Sprecher der Arbeitsgruppe Menschenrechte und humanitäre Hilfe der SPD-Bundestagsfraktion. Bei der Bundestagswahl im September kandidiert er erneut.

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Quelle:
ZivilCourage Nr. 3 - Juli/August 2013, S. 24-26
Das Magazin für Pazifismus und Antimilitarismus der DFG-VK
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veröffentlicht im Schattenblick zum 23. August 2013